理清行政复议的属性及功能

行政复议首先是一种行政行为，符合具体行政行为的系列特征，行政复议决定属于行政决定的一种，从而属于行政诉讼的受案范围。明确行政复议属性的定位只是制度构建的逻辑原点，要使行政复议制度更吻合中国法治的脉搏，切实发挥制度预设的价值目标，必须将行政复议制度置于整个行政法治的宏观背影中进行考察，方能准确把握问题的实质。

《行政复议法条例》（1990年）和《行政复议法》当中都将监督明确为行政复议的核心功能之一。时任国务院法制办公室主任的杨景宇在对《中华人民共和国行政复议法（草案）》作说明时也指出：“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”，“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议‘司法化’”，在具体制度设计上主张“除法律另有规定外，行政复议实行一级复议制，不搞两级复议”，从行政复议的监督功能出发，进一步对应到具体制度设计上的行政复议权集中的改革。可见，监督功能在《行政复议法》立法目的中占据重要的地位。其归位于我国行政监督内部监督体系的层级监督部分，我们要从行政复议层级监督的定位出发，进一步理清行政复议机关及内部的机构设置，其内部结构设置必须与其监督功能相匹配。看重行政复议的行政性，并不是否定行政复议权利救济的功能，因为从某种意义上讲，层级监督也可以是一种救济的方式。 将行政复议功能定位在行政系统层级监督上，一方面要充分发挥其应有的监督功能，另一方面要凸显其与一般行政行为及行政监督相比较体现出来的固有特点。这种固有特点有二：一是行政复议的救济特点；二是行政复议是一种被动的监督。它的被动性体现在，行政复议是基于申请人的申请而启动的，由复议机关对申请人和被申请人的行政争议进行居中裁决，因而要确保复议机关的独立性、中立性、公正性和权威性，那么与其相适应的程序及制度设计则必不可少。

现有行政复议制度实效性困境

行政复议委员会的法律地位不明确。行政职能的实现，必须通过一定的组织来完成，这个组织我们称之为行政主体。行政复议委员会，行使行政复议职权，其行政主体的资格是应该肯定的，对其行政主体资格的肯定，从而明确其法律上的主体地位。行政主体资格的明确，有助于进一步明确行政复议委员会的职权与职责，规范行政复议权的行使与运作，便于问责机制的运作与公民权利的保护。要明确行政复议委员会的主体地位，其要点在于理顺内部层级之间，以及上下级之间的相互关系。否则，在行政复议委员会身份模糊的背景下，必然导致主体责任感与使命感的缺失，行政复议功能的实现更无从谈起。

审议流程中职权的划分存在问题。在改革前期一种普遍的做法是将市政府工作部门的行政复议权，统一收归市级政府所有，受理权由行政复议办公室所有，调查权属于行政复议委员会及其办公室，行政复议委员会及其办公室形成复议决定意见，报市政府复议委员会主任审定，然后以各个复议机关的名义发出。由于行政复议的二次决定属性，这就导致了最后承担责任的主体是在行政复议决定上用印的机关，造成了行政复议的管辖权、受理权、审查权与决定权相分离的状态，导致相关工作部门对行政复议工作的抵触，不积极配合决定签发的工作。同时行政复议决定权又被一分为二，导致实际作出决定者和对外作出决定者相分离，违背行政权责统一和保障相对人权益的基本原则，更不符合当下行政体制改革的价值取向。这实际上涉及到案件审议流程中复议委员会内部职权的配置问题，即行政权在复议机构内部配置混乱，体现为复议委员会与其日常办事机构复议委员会办公室之间的职权分工，不甚明晰。

外部委员的法律身份有待探讨。为了加强行政复议委员会的独立性，在复议体制改革的过程中，借鉴我国台湾地区“掺沙子”的做法，将有关的社会人士吸纳到行政复议委员会当中，其聘请社会人士担任外部委员，包括人大机关、政协机关、法院、检察院市直有关部门人员以及法学专家律师等。在改革的初期，这种做法对于行政复议委员会公正性的构建起到了一定的作用。但是，行政复议政权的本质是行政权，行政行为的主体只能是行政主体，由上述人员组成的行政复议委员会，模糊了行政复议的行政属性，特别是人大司法机关人员的参与，使权力机关、司法机关与行政机关在行政复议工作中的职能混合，背离了行政法的基本原则。另外，邀请社会人士参与行政复议委员会的本意是提高行政复议的社会公信力，加强对行政复议工作的监督，但这部分社会委员在委员会中既当规则制定者，又当规则实施的监督者，还担任案件的审理工作，既存在身份不适格的问题也使得监督的外部性无法得到实现，这也是目前复议体制改革中日益暴露的重要问题。